“订单粮食”是近年出现的一种保障种粮农民以销定产，**农民走向市场的一种行之有效的生产经营模式，也是在粮食购销市场化的新形势下，国有粮食企业巩固和拓展粮源渠道的重要手段。大力实施“订单粮食”，对调整农业种植结构、促进农村经济发展、增加农民收入、改善粮食品质和公众消费质量都具有直接的推动作用，可以说是一举多得的大好事。
一、当前“订单粮食”的现状
1、取得的成效：近年来，随着国家粮食流通体制改革的逐步深化和粮食宏观调控体系的逐步建立，政府定购和保护价收购粮食的数量逐年递减，有的省份至2004年全部取消。各地国有粮食企业主动适应这种变化，调整收购策略，**收购方式，积极探索“订单粮食”的新方法，有效促进了粮食订单收购的发展。同时，“订单粮食”作为近年来一种新型农业生产经营模式，改变了过去农民种粮盲目跟风现象，解决了农产品销售难的问题，故而备受农民欢迎。就兰州市所属国有粮食企业近几年的情况来看，2003年收购订单粮食1200万斤，占收购总量的4％；2004年收购订单粮食3600万斤，占收购总量的12％；2005年收购订单粮食5000万斤，占收购总量的15％，呈现逐年增长态势。明显促进了兰州区域**小麦等品种的种植规模，带动了上游粮食生产的快速发展，实现了农民增收、粮企增效、消费者受益的共同目标。
2、存在的问题：当前，“订单粮食”仅仅处于探索尝试的阶段，尚属企业单方面的自主行为，没有配套的政策和制度安排，因此，受外部因素影响很大，还存在诸多急需解决和健全完善的问题。归纳起来主要以下几点：
其一，合同履约率差。“订单粮食”暴露的弊端主要表现在合同违约率高。一方面，龙头企业违约有三种情况：一是粮食加工和运销企业以市场价格变化、资金不足为由，拖延甚至拒收粮食；二是龙头企业在粮食质量标准、等级等方面提出不合理要求，压级压价，有意损害农民利益；三是假龙头企业、骗子公司签假订单坑害农民。一方面，农户违约有两种情况：一是粮食质量达不到合同标准而违约；二是因不能或不愿完成合同规定的数量标准违约。另外，订单不规范也使履约难度加大。有些地方政府直接与企业签订合同，然后层层分解到户。按照《合同法》和《担保法》，政府不具备法人和担保资格，政府与企业所签订的合同没有法律效力，这种合同对农民和企业均缺乏约束力。如果市场供求发生变化，不但合同难以履行，还会引发一系列的矛盾和冲突。当前订单履约率低是一个普遍存在的问题，特别是由于粮食价格上涨等原因。从调查来看，有将近50％左右的订单不能履约，违约订单已经成为制约“订单粮食”发展的“绊脚石”。
其二，不讲诚信，市场因素干扰大，可控能力不强。“订单粮食”的履约率为什么低?合同双方诚信意识淡薄是主要因素。当市场价格高于收购价格时农民违约比较普遍，而当市场价格下跌时，一些收购公司开始违约，当初的“利益共享、’风险共担”变成了“利益可享、风险不但”。没有诚信支持的“订单粮食”实际上是没有“定”数的。许多人常说要提高农民在市场中的竞争力，然而却忘记了讲诚信就是竞争力。
其三，品种单一，规模小。从目前各地开展的“订单粮食”业务看，主要以小麦和啤酒大麦为主，少量搞一些玉米，而且规模还不敢放大，比如兰州市一年的订单收购量也就只有总收购量的十分之一多一些。品种少、规模上不去的主要原因就是收购主体担心过多的市场风险。
其四，没有上升到政府行为，协调机制不健全。我国粮食购销市场化以后，尽管已经形成了多元化经营、多成分竞争、多渠道流通的粮食市场格局，但是与之相配套的**性和地方性法律法规没有及时跟进。国务院《粮食流通管理条例》明确规定了粮食收购资格和市场准入等重大问题，但对粮食生产经营中关于保护生产者利益问题仍然没有出台法律法规。没有法律法规，就不能上升到政府行为，政府也就无法在订单收购实施过程中，一方面协调监督订单合约的公平有效，一方面切实维护种粮农民的利益，消除双方的风险担忧。
二、建立“订单粮食”保障机制的措施
笔者以为，农村经济体制改革和发展的成果充分表明，农业可持续发展一要靠。政策、二要靠投入、三要靠科技、四要靠法律。“订单粮食”也离不开这四方面的支撑作用。政府的政策和制度安排可以创造社会环境，保护订单主体双方的利益和积极性；增加投入可以改善农业基础设施，提高粮食等农产品生产力；科技**可以优化粮食等农作物的内在品质，推动“两高一优”农业的发展；法律法规可以防范体制内和市场外因素的干扰，保障订单收购顺利实施。
1、决策的预见性。
实施“订单粮食”活动是粮食产销双边的行为，也是在当期粮食尚未收获时双方经过协商做出的购销决策。由于价格的可变性和不可测因素，双方至关重要的一点是要把握好价格预期，这主要来源于对信息的分析和判断。双方应当互通有无，实现信息资源共享和信息对称，以致作出可预见的决策。
2、合约的科学性、有效性。
首先，要切实尊重市场规律，依法办事，这就需要对“订单”进行完善。其次，要建立双方利益与风险共担的运作机制。如果相当一部分农户甚至还有龙头企业都抱着投机的想法来看待“订单”，势必出现违约。实施“订单粮食”，需要建立“龙头企业+合作经济组织+农户”这样三级联动经营的模式来提供体制支持。这种体制可以增强农民的组织化程度，有利于合作经济组织对农民的约束和管理，也会提高违约成本，可以基本适应当前“订单粮食”的操作需求。
3、二次返利—激励农民。
当丰收年份时，市场粮源充裕、粮价趋低的情况下，龙头企业应当严格执行订单合约，按期足额向种植户兑现粮食收购资金。
当歉收年份时，一般交割合约粮价低于当期市场粮价，即市场粮价上扬的情况下，龙头企业可主动向种植户进行二次返利，以保护农民来年合作的积极性。
4、发挥政府组织协调的作用。
“订单粮食：’正常运转和履行牵涉种子、农技、县乡等诸多部门，需要做很多事情。在推进“订单粮食”方面，政府及其部门(包括村民委员会)要把握的尺度是既不越位，又不缺位，关键是尊重经济规律，坚持依法办事。这样，就不至于好事办不好，甚至好心办错事了。
5、质押预付订单。
目前，实际运行的“订单粮食”活动，大多并非“保单粮食”，即“订单”不是“保单”，因为风险责任的承担着在缺位。而“质押预付订单”在一定程度上可以解决这一问题。所谓质押预付订单，是指具备农业发展银行贷款条件、有经营能力的粮食企业与农民平等、自愿、协商签订粮食预购合同，并向农民预付一定比例的预付粮款，农民以土地承包经营权作为企业预付粮款和兑现合同的质押，农业发展银行向企业发放预购定金贷款，支付农民预购粮款而形成的订单粮食。运用这种机制，则可以有效提高“订单”履约率。
6、直补倾斜。
2004年1月1日起，粮食购销**放开，中央作出了向种粮农民直接补贴的重大决策，使财政对粮食的补贴由过去的流通环节转向了生产环节。从目前**通行的做法来看，有的地区按照农民种植面积的数量向农民补贴，有的地区按照农民交售商品粮的数量向农民补贴。这两种补贴办法均有利弊，并不能**地发挥政府预期的导向作用。因此，我们不妨可以实践第三种补贴办法，即把直接补贴与“订单粮食”挂起钩来。
7、法律保障和诚信机制。
从政府监管角度看，美国的农业法、生产者保护法和各州的农业合同条例都为合同主体提供了合同纠纷处理的法律依据，这些法律法规更倾向于保护生产者的利益不受侵犯。如生产者保护法是依据各州农业合同条例创立的，它只是规定了生产合同的几种立约形式和生产合同的留置权问题，很多内容还需要合同主体在签订生产合同时共同商定。各州的法律则规定了订立合同的主要原则，如合同条款透明原则，条文通俗易懂原则，经济责任明确原则等。但法律不保证生产者能得到合理的价格，也不强行规定加工商给予生产者特权，这些问题需要通过市场机制由双方协商以及信用约束和有关协会组织的调解来解决，尤其是通过所建立的社会信用记录和信用档案制度来加以约束。如果合同主体违反合同规定，将承受巨大的信用风险并影响自身的未来发展。生产者遇到有关合同纠纷问题，也可向相关的协会组织投诉，并通过加入协会或合作社来提升其价格协商能力。但是，我国农业方面的法律法规基本上是空白，从我国政府提出依法治国，推进法制化建设以来，有关促进农业发展方面的立法进程是*为缓慢的，应当结合社会主义新农村建设，尽快补上这一课，以切实促进农产品产、购、销经营活动的健康发展。
从诚信方面看，“订单”农业频遇“红灯”，要求无论是农民朋友还是企业，要“诚信经营、互惠互利”，充分发挥“订单农业”的应有作用，把好事办实办好。诚信，表现在人的品行、品德之中，也表现为个人对责任、义务、契约、承诺兑现的可靠程度。诚信既是一个伦理问题，也是一个经济问题。随着市场经济体制的不断发展成熟，人们从自己的切身感受中，要求把经济生活和伦理道德结合起来。有人认为，建立市场经济体制只应讲经济规律，低买高卖天经地义，这种观点是很值得商榷的。在现代社会中，如果有人想获得自己的利益，他就必须融人社会，同时兼顾他人的利益，守信誉重合同，否则就是一锤子买卖。这不是个人好恶的问题，而是反映着一个重要的社会规律，也是构建和谐社会的重要内容与必然要求。
8、引入保险—金融机构。
这是促进粮食订单健康发展的有效途径。理由如下：
(1)我国农村在实行家庭承包经营后，千家万户的分散农户独闯市场，面临的市场不确定性增大。特别是加入WT0后，随着中国农业市场化开放程度的提高，市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不高，产业化水平和经营规模很低，技术缺乏，市场信息分散，农民难以**而准确地把握市场供求信息。这些状况导致市场风险源更多、范围更广、不可控性更深。而农业保险则是一种风险保障措施，缴纳保费是与农民的受益相联系的，和“乱收费”是两回事。
党的十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”；2004年中央“一号文件”中明确指出“要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。在不长时间，“政策性农业保险制度”被反复提及，让人们看到了中国农业保险快速发展的希望。
(2)我们分析研究农业保险的功能与作用，可以得出以下结论：
在我国农业市场化、国际化竞争的大背景下，农业保险除了传统的对农业生产实施事前和事后经济补偿、稳定农民收入等功能外，新形势下农业保险的功能和作用还在拓展和延伸。其一，有利于改善农业经营主体的信用地位。建立农业保险机制，可以改善农业经营者的信贷地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本流人，促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低农业资金融通成本。其二，有利于促进农村金融体系的稳定。农业保险不仅是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，由于它对农业资金融通起到配套保障作用，因此还是一国农村金融体系的重要组成部分，其发展关系到一国农村金融体系的完整性和稳健性。
(3)成立政策性农业保险公司。国外如美国、菲律宾等都早巳成立专门的农作物保险公司。世界贸易组织有关协议都明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定有利于我国对农业的保护。因此，如同农业发展银行一样，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司已是当务之急。
(4)加强农业保险立法。通过立法，国家给予特殊的政策支持。目前中国农业保险的改革和发展已经进入到一个*关键、又是*困难的时期，难度是**的。但是随着各项支持“三农”发展政策措施的逐步到位，以及对农民“多予、少取、放活”方针的落实，我国农业保险必将打破“坚冰”，出现新的局面。
一、当前“订单粮食”的现状
1、取得的成效：近年来，随着国家粮食流通体制改革的逐步深化和粮食宏观调控体系的逐步建立，政府定购和保护价收购粮食的数量逐年递减，有的省份至2004年全部取消。各地国有粮食企业主动适应这种变化，调整收购策略，**收购方式，积极探索“订单粮食”的新方法，有效促进了粮食订单收购的发展。同时，“订单粮食”作为近年来一种新型农业生产经营模式，改变了过去农民种粮盲目跟风现象，解决了农产品销售难的问题，故而备受农民欢迎。就兰州市所属国有粮食企业近几年的情况来看，2003年收购订单粮食1200万斤，占收购总量的4％；2004年收购订单粮食3600万斤，占收购总量的12％；2005年收购订单粮食5000万斤，占收购总量的15％，呈现逐年增长态势。明显促进了兰州区域**小麦等品种的种植规模，带动了上游粮食生产的快速发展，实现了农民增收、粮企增效、消费者受益的共同目标。
2、存在的问题：当前，“订单粮食”仅仅处于探索尝试的阶段，尚属企业单方面的自主行为，没有配套的政策和制度安排，因此，受外部因素影响很大，还存在诸多急需解决和健全完善的问题。归纳起来主要以下几点：
其一，合同履约率差。“订单粮食”暴露的弊端主要表现在合同违约率高。一方面，龙头企业违约有三种情况：一是粮食加工和运销企业以市场价格变化、资金不足为由，拖延甚至拒收粮食；二是龙头企业在粮食质量标准、等级等方面提出不合理要求，压级压价，有意损害农民利益；三是假龙头企业、骗子公司签假订单坑害农民。一方面，农户违约有两种情况：一是粮食质量达不到合同标准而违约；二是因不能或不愿完成合同规定的数量标准违约。另外，订单不规范也使履约难度加大。有些地方政府直接与企业签订合同，然后层层分解到户。按照《合同法》和《担保法》，政府不具备法人和担保资格，政府与企业所签订的合同没有法律效力，这种合同对农民和企业均缺乏约束力。如果市场供求发生变化，不但合同难以履行，还会引发一系列的矛盾和冲突。当前订单履约率低是一个普遍存在的问题，特别是由于粮食价格上涨等原因。从调查来看，有将近50％左右的订单不能履约，违约订单已经成为制约“订单粮食”发展的“绊脚石”。
其二，不讲诚信，市场因素干扰大，可控能力不强。“订单粮食”的履约率为什么低?合同双方诚信意识淡薄是主要因素。当市场价格高于收购价格时农民违约比较普遍，而当市场价格下跌时，一些收购公司开始违约，当初的“利益共享、’风险共担”变成了“利益可享、风险不但”。没有诚信支持的“订单粮食”实际上是没有“定”数的。许多人常说要提高农民在市场中的竞争力，然而却忘记了讲诚信就是竞争力。
其三，品种单一，规模小。从目前各地开展的“订单粮食”业务看，主要以小麦和啤酒大麦为主，少量搞一些玉米，而且规模还不敢放大，比如兰州市一年的订单收购量也就只有总收购量的十分之一多一些。品种少、规模上不去的主要原因就是收购主体担心过多的市场风险。
其四，没有上升到政府行为，协调机制不健全。我国粮食购销市场化以后，尽管已经形成了多元化经营、多成分竞争、多渠道流通的粮食市场格局，但是与之相配套的**性和地方性法律法规没有及时跟进。国务院《粮食流通管理条例》明确规定了粮食收购资格和市场准入等重大问题，但对粮食生产经营中关于保护生产者利益问题仍然没有出台法律法规。没有法律法规，就不能上升到政府行为，政府也就无法在订单收购实施过程中，一方面协调监督订单合约的公平有效，一方面切实维护种粮农民的利益，消除双方的风险担忧。
二、建立“订单粮食”保障机制的措施
笔者以为，农村经济体制改革和发展的成果充分表明，农业可持续发展一要靠。政策、二要靠投入、三要靠科技、四要靠法律。“订单粮食”也离不开这四方面的支撑作用。政府的政策和制度安排可以创造社会环境，保护订单主体双方的利益和积极性；增加投入可以改善农业基础设施，提高粮食等农产品生产力；科技**可以优化粮食等农作物的内在品质，推动“两高一优”农业的发展；法律法规可以防范体制内和市场外因素的干扰，保障订单收购顺利实施。
1、决策的预见性。
实施“订单粮食”活动是粮食产销双边的行为，也是在当期粮食尚未收获时双方经过协商做出的购销决策。由于价格的可变性和不可测因素，双方至关重要的一点是要把握好价格预期，这主要来源于对信息的分析和判断。双方应当互通有无，实现信息资源共享和信息对称，以致作出可预见的决策。
2、合约的科学性、有效性。
首先，要切实尊重市场规律，依法办事，这就需要对“订单”进行完善。其次，要建立双方利益与风险共担的运作机制。如果相当一部分农户甚至还有龙头企业都抱着投机的想法来看待“订单”，势必出现违约。实施“订单粮食”，需要建立“龙头企业+合作经济组织+农户”这样三级联动经营的模式来提供体制支持。这种体制可以增强农民的组织化程度，有利于合作经济组织对农民的约束和管理，也会提高违约成本，可以基本适应当前“订单粮食”的操作需求。
3、二次返利—激励农民。
当丰收年份时，市场粮源充裕、粮价趋低的情况下，龙头企业应当严格执行订单合约，按期足额向种植户兑现粮食收购资金。
当歉收年份时，一般交割合约粮价低于当期市场粮价，即市场粮价上扬的情况下，龙头企业可主动向种植户进行二次返利，以保护农民来年合作的积极性。
4、发挥政府组织协调的作用。
“订单粮食：’正常运转和履行牵涉种子、农技、县乡等诸多部门，需要做很多事情。在推进“订单粮食”方面，政府及其部门(包括村民委员会)要把握的尺度是既不越位，又不缺位，关键是尊重经济规律，坚持依法办事。这样，就不至于好事办不好，甚至好心办错事了。
5、质押预付订单。
目前，实际运行的“订单粮食”活动，大多并非“保单粮食”，即“订单”不是“保单”，因为风险责任的承担着在缺位。而“质押预付订单”在一定程度上可以解决这一问题。所谓质押预付订单，是指具备农业发展银行贷款条件、有经营能力的粮食企业与农民平等、自愿、协商签订粮食预购合同，并向农民预付一定比例的预付粮款，农民以土地承包经营权作为企业预付粮款和兑现合同的质押，农业发展银行向企业发放预购定金贷款，支付农民预购粮款而形成的订单粮食。运用这种机制，则可以有效提高“订单”履约率。
6、直补倾斜。
2004年1月1日起，粮食购销**放开，中央作出了向种粮农民直接补贴的重大决策，使财政对粮食的补贴由过去的流通环节转向了生产环节。从目前**通行的做法来看，有的地区按照农民种植面积的数量向农民补贴，有的地区按照农民交售商品粮的数量向农民补贴。这两种补贴办法均有利弊，并不能**地发挥政府预期的导向作用。因此，我们不妨可以实践第三种补贴办法，即把直接补贴与“订单粮食”挂起钩来。
7、法律保障和诚信机制。
从政府监管角度看，美国的农业法、生产者保护法和各州的农业合同条例都为合同主体提供了合同纠纷处理的法律依据，这些法律法规更倾向于保护生产者的利益不受侵犯。如生产者保护法是依据各州农业合同条例创立的，它只是规定了生产合同的几种立约形式和生产合同的留置权问题，很多内容还需要合同主体在签订生产合同时共同商定。各州的法律则规定了订立合同的主要原则，如合同条款透明原则，条文通俗易懂原则，经济责任明确原则等。但法律不保证生产者能得到合理的价格，也不强行规定加工商给予生产者特权，这些问题需要通过市场机制由双方协商以及信用约束和有关协会组织的调解来解决，尤其是通过所建立的社会信用记录和信用档案制度来加以约束。如果合同主体违反合同规定，将承受巨大的信用风险并影响自身的未来发展。生产者遇到有关合同纠纷问题，也可向相关的协会组织投诉，并通过加入协会或合作社来提升其价格协商能力。但是，我国农业方面的法律法规基本上是空白，从我国政府提出依法治国，推进法制化建设以来，有关促进农业发展方面的立法进程是*为缓慢的，应当结合社会主义新农村建设，尽快补上这一课，以切实促进农产品产、购、销经营活动的健康发展。
从诚信方面看，“订单”农业频遇“红灯”，要求无论是农民朋友还是企业，要“诚信经营、互惠互利”，充分发挥“订单农业”的应有作用，把好事办实办好。诚信，表现在人的品行、品德之中，也表现为个人对责任、义务、契约、承诺兑现的可靠程度。诚信既是一个伦理问题，也是一个经济问题。随着市场经济体制的不断发展成熟，人们从自己的切身感受中，要求把经济生活和伦理道德结合起来。有人认为，建立市场经济体制只应讲经济规律，低买高卖天经地义，这种观点是很值得商榷的。在现代社会中，如果有人想获得自己的利益，他就必须融人社会，同时兼顾他人的利益，守信誉重合同，否则就是一锤子买卖。这不是个人好恶的问题，而是反映着一个重要的社会规律，也是构建和谐社会的重要内容与必然要求。
8、引入保险—金融机构。
这是促进粮食订单健康发展的有效途径。理由如下：
(1)我国农村在实行家庭承包经营后，千家万户的分散农户独闯市场，面临的市场不确定性增大。特别是加入WT0后，随着中国农业市场化开放程度的提高，市场风险也随之增加。我国农业仍以家庭小规模经营为主体，农民的组织化程度不高，产业化水平和经营规模很低，技术缺乏，市场信息分散，农民难以**而准确地把握市场供求信息。这些状况导致市场风险源更多、范围更广、不可控性更深。而农业保险则是一种风险保障措施，缴纳保费是与农民的受益相联系的，和“乱收费”是两回事。
党的十六届三中全会提出“探索建立政策性农业保险制度”；2004年中央“一号文件”中明确指出“要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。在不长时间，“政策性农业保险制度”被反复提及，让人们看到了中国农业保险快速发展的希望。
(2)我们分析研究农业保险的功能与作用，可以得出以下结论：
在我国农业市场化、国际化竞争的大背景下，农业保险除了传统的对农业生产实施事前和事后经济补偿、稳定农民收入等功能外，新形势下农业保险的功能和作用还在拓展和延伸。其一，有利于改善农业经营主体的信用地位。建立农业保险机制，可以改善农业经营者的信贷地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本流人，促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低农业资金融通成本。其二，有利于促进农村金融体系的稳定。农业保险不仅是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，由于它对农业资金融通起到配套保障作用，因此还是一国农村金融体系的重要组成部分，其发展关系到一国农村金融体系的完整性和稳健性。
(3)成立政策性农业保险公司。国外如美国、菲律宾等都早巳成立专门的农作物保险公司。世界贸易组织有关协议都明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定有利于我国对农业的保护。因此，如同农业发展银行一样，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司已是当务之急。
(4)加强农业保险立法。通过立法，国家给予特殊的政策支持。目前中国农业保险的改革和发展已经进入到一个*关键、又是*困难的时期，难度是**的。但是随着各项支持“三农”发展政策措施的逐步到位，以及对农民“多予、少取、放活”方针的落实，我国农业保险必将打破“坚冰”，出现新的局面。
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